刚刚闭幕的党的十八届四中全会以全面推进依法治国为主题,提出建设中国特色社会主义法治体系和社会主义法治国家的战略目标,并对依法治国方略实施的具体步骤做了全面部署和顶层设计,表明我国的法治建设已经进入了新的历史阶段。如果说十一届三中全会拨乱反正,将“以阶级斗争为纲”转变为“以经济建设为中心”,是一个重要的历史转折,那么,十八届四中全会则是一个新的历史转折点,经济建设和法治建设共同成为新时期党的工作重心。在我们党90多年的历史中,针对不同时期的历史任务,党的工作重点有过多次的转变,在中国经济社会建设取得伟大成就的今天,我们党将依法治国确定为新时期工作重点,是着眼于国家长治久安和中华民族长远利益的、具有远见卓识的重大战略部署,开创了伟大的社会主义事业的新篇章。
法治体系概念的提出,是我们党在法治理论上的一次重大飞跃。2011年3月,立足中国国情和实际、适应改革开放和社会主义现代化建设需要、集中体现党和人民意志的,以宪法为统帅,以宪法相关法、民法商法等多个法律部门的法律为主干,由法律、行政法规、地方性法规等多个层次的法律规范构成的中国特色社会主义法律体系已经形成,为法治的实施奠定了全面系统的国家规则基础。社会主义法律体系的形成,标志着我国在立法方面取得了举世瞩目的成就,意味着我国依法治国方略取得了重大的阶段性成果。中国特色社会主义法律体系的形成为法治体系的实现提供了前提和基础,表明我国已经初步结束了无法可依的局面,但这并不意味着我们已经建成了法治体系。“法治体系”与“法律体系”相比,虽然仅一字之差,但彰显了我们党治国理政方式的重大转型,为全面推进依法治国提出了更新的目标和更高的要求,也表明我国的依法治国已经进入了新的阶段,有了更系统的规划和更宏伟的蓝图。
从法律体系迈向法治体系,首先要求通过建立完备的法律规范体系,以良法确保善治。古人云:“立善法于天下,则天下治；立善法于一国,则一国治。”厉行法治,良法先行。四中全会提出的形成完备的法律规范体系关键是要提高立法质量,把每件法律制作成精品。法治不是简单的法条之治,而应当是良法之治。良法也不是指法律在道德层面的善良,而是价值、内容、体系、功能等方面的优良,其应当是反映最广大人民群众的根本利益和切实需求,符合公平正义要求,维护个人的基本权利,反映社会发展规律的法律。这就需要加强重点领域的立法,进一步强化民事立法,加快制定民法总则、人格权法,进而编纂形成逻辑、价值一致的体系化的民法典,从而全面保障公民人身权、财产权。形成良法之治,尤其需要通过科学立法、民主立法,不断提高立法质量。正如古人所言,“法令滋彰,盗贼多有”,这说明立法并非多多益善,繁杂但又不实用的法律,不仅耗费大量的立法资源,也可能使有些法律形同虚设,影响法律权威和人们对法律的信仰。因为法律体系的形成并没有强调如何提高立法质量的问题,而完备的法律规范体系重在提高立法质量,这为法治体系的形成提供了基础和前提。
从法律体系迈向法治体系,必须要全面推进法律的实施。法律的生命力就在于实施。“徒法不足以自行”,只有在法律体系得到有效实施之后,才能形成法治体系。法治体系与法律体系相比,内涵更为丰富,其包含立法、司法等动态的过程,包含“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”等内容,而法律体系只是法治体系的组成部分。具备法律体系,只是解决了有法可依的问题,但没有从根本上解决法律适用等一系列问题。在社会主义法律体系形成之后,摆在我们面前的任务是如何使“纸上的法律”变为“行动中的法律”,如何最大限度地发挥现有法律的实际效果。四中全会不仅提出了建设中国特色社会主义法治体系和建设社会主义法治国家的总目标,而且还明确了指导思想和具体工作任务,这就是要致力于推动形成五大体系,包括形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系以及完善的党内法规体系。其中,实施体系、监督体系和保障体系都要求加快司法改革,保证公正司法,提高司法公信力。为落实上述目标,提出了180多项对依法治国具有重要意义的改革举措,纳入依法治国总台账,这不仅将法律的实施和执行摆在更加突出的位置,而且为全面推进法治中国建设、建立法治体系规定了更加清晰的目标和路线图。
从法律体系迈向法治体系,必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,三者相互作用、相互促进。依法治国,是治理国家的基本方略；依法执政,是执政党的基本执政方式；依法行政,是政府行政权运行的基本原则。实现三者的共同推进,一方面,要落实党的依法执政方略。社会主义法治必须坚持党的领导,党的领导必须依靠社会主义法治。只有在党的领导下依法治国、厉行法治,人民当家作主才能充分实现,国家和社会生活法治化才能有序推进。依法执政,既要求党依据宪法法律治国理政,也要求党依据党内法规管党治党,明确党必须在宪法法律范围内活动,不能拥有任何超越宪法和法律的特权。依法执政要求党要领导立法、保证执法、带头守法,任何组织与个人都不能凌驾于宪法和法律之上；任何权力都要受到宪法和法律的约束,不能允许任何人以权代法、以权压法、以权废法。领导干部要运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展,化解矛盾,维护稳定。另一方面,依法治国必须全面实现依法行政。其中,最重要的是要落实行政机关的职权法定,即“法无授权不可为”。按照四中全会报告,依法全面履行政府职能,推进机构、职能、权限、程序、责任法定化,推行政府权力清单制度,这就是对政府职权法定的具体界定。法治政府,一定是有限政府。所谓有限,就是政府只能做法律允许和法律授权政府做的事情,而不能超越法律做事。国家治理能力的现代化,首先要求国家治理的法治化,依法治理要求依照宪法和法律对国家权力进行合理配置,并通过制度设计实现各个国家权力机关之间的相互监督与制约,各个国家机关都必须依据宪法所赋予的职权来行使权力,并依据宪法的规定切实保障公民的合法权益。就依法行政而言,要求政府职能应当由法律来确定,“无法律则无行政”。为此,应当通过科学民主与依法决策机制的健全来实现权力运行的制约监督,落实权力及其运行的公开化、透明化。需要转变政府职能、压缩政府审批权限、进一步界定政府与市场、社会的关系,厘定政企关系、政事关系；进一步明确行政权力界限、规范行政行为程序、加强行政信息公开,通过权力问责机制,加大对违法、失职行为的追惩力度。
从法律体系迈向法治体系,要求坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。法治国家、法治政府和法治社会的一体建设,才能实现法治的立体化和全方位建设,才能涵盖法治的全部空间。其中,建立法治社会就是要全社会成员有序参与法治建设进程,真正实现民主的法治化,人人守法、和谐有序。四中全会公报提出,法律的权威源自人民内心拥护和真诚信仰。因此,要营造“全民信法、全民守法”的社会氛围,引导公民树立社会主义法治理念、养成遵纪守法和用法律途径来解决问题的良好习惯,真正使法治精神深入人心。目前,由于社会诚信缺失、道德滑坡,也导致人们缺乏规矩意识,这也在一定程度上影响了法律实施的社会效果。为此,需要崇法尚德,礼法合治,实现法律与道德、依法治国与道德教化的有机结合。法治本身就是一种规则之治,只有全社会人人诚实守信、崇尚道德、遵守规矩,才能奠定法治的基础。
法治建设其实是一个系统工程,如果说建设法律体系只是法治工程的一个局部成就,那么法治体系的建构就是追求法治工程的全面实现。从法律体系迈向法治体系,表明了在法治建设新的历史时期,我们党更加注重法律的实施和实施的效果,更加注重扎实地推进依法治国战略方略的实施。四中全会全面规划了依法治国的实现步骤和具体内容,必将有力地推进国家治理体系现代化,实现国家长治久安,保障人民幸福安康。
（来源：原载于《法制报》 作者 王利明 中国人民大学常务副校长）
