内容摘要：公众政策参与背景下地方政府民意回应的行为倾向有差别性回应、选择性回应和时效性回应。地方政府无意回应、迟滞回应和被动回应现象的发生，主要缘于地方政府回应的动力、能力和压力的不足。地方政府加强民意回应，应树立为民执政理念，筑牢政府回应的思想基础;完善政策法规体系，推进政府回应的制度化建设;提升公务员的职业素质，增强政府回应的自觉性;加强回应载体建设，提高政府回应能力;提高公民政策参与能力，形成政府回应的外部动力。

关键词：公共政策  公众参与  地方政府  民意回应  

政府对公众的要求和所提问题做出反应并采取措施解决问题的行为统称政府回应，它包含应答、回复和把承诺转化为实践的过程。有学者把政府回应分为两个层面：一是政府在公共管理过程中对公众的社会需求和所提出的问题做出积极反应和回复，包括政府反应和政府回复两个部分。二是责任政府意义上的政府回应，它指作为政府本身，其行政管理职能下的所有行政行为都要承担相应的责任。[1]所以，政府回应也就是政府的社会责任、政治责任、行政责任和法律责任的综合。政府回应以公民参与为基础，增强政府回应性能更好的促进行政民主的发展，而公民参与的发展又反过来促进政府回应的增强。[2]政府的执政理念、执政目的、执政方式和执政能力，对其回应公众政策参与的模式、方法有直接的影响，而政府的民意回应对公共政策真实反映民意，并保证公共政策落到实处，则具有重要的引领和保障作用。

一、地方政府对公众政策参与的回应模式

在市场经济条件下，政府作为市场秩序的维护者、公共政策的制定者，对公众政策参与的回应要发挥主导作用。地方政府对公众政策参与回应，按回应动机可分为工具性回应与目的性回应；按回应驱力的来源，可分为政府主导型回应与社会主导型回应；按回应行为的意义，可分为象征性(符号性)回应和直观性回应。综合近年来这方面的研究，学界影响较大的还有：

从政府回应的目标和任务角度，李伟权把政府回应分四个层次:一是政府职能范围内的政府回复，这是政府回应的最基本要求;二是民众需求和社会需要的政府反应，这是政府对公众的诉求式回应。三是负有责任性的政府回应，这是政府责任性回应。四是引领式、社会发展式的政府回应，即高层次的政府回应。[3]

从政府回应的功能和价值角度，孙发锋提出政府回应的三种模式：即“建言-回应”模式，是指公民积极、主动地介入政策过程，就某些重大政策问题提出自己的利益要求和政策主张，受到政府决策者的重视和回应。“引导-回应”模式，是指根据政府有关部门的要求，公民就某些议题提出政策性建议，在综合和分析的基础上，由政府有关部门对公民的政策性建议作出回应。“维权-回应”模式，是指当政策行为损害了某公民群体的利益时，公民向政府有关部门反映要求，建议改善政策、完善政策或强化政策执行，政府因之调整政策的行为。[4]

从政府回应主体与对象的层次角度，戚攻把政府回应分四种：一是政府对国家发展的回应，即对一定经济社会发展需要及趋势做出判断后的回应。二是地方政府对中央政府出台的有关法律法规的回应，如出台配套制度。三是地方政府行政运行系统的内部回应。四是政府对社会组织及公众诉求的回应。其中，前三种回应，政府扮演着诉求主体和回应主体的双重角色，也称政府的“自我回应”。[5]

依据地方政府回应的行为倾向性，笔者试从政府回应的对象、内容、时序三个维度，把政府回应概述为差别性回应、选择性回应和时效性回应三种模式。

（一）地方政府对公众政策参与的差别性回应

在法理上，国家主权属于全体国民，人民一律平等，维护人民民主专政的统治地位和维护广大人民群众的根本利益，应成为我国各级政府一切行政活动的价值取向。政府的行政决策应该以人民的意志为出发点，以满足和保障人民的利益为落脚点，政府自身没有也不应有任何特殊利益。因此，政府对各合法的社会组织、各阶层群体、个体的正当诉求，应给予不偏不倚地回应。政府回应公众的过程应始终秉承公平公正的原则，对人民的诉求一视同仁，体现出政府回应的公正性。

然而，在现实生活中，政府与公民的关系有时是不确定的。如果政府与公民的关系是强制型的，即统治者与被统治者的关系，政府则为管制型政府。如果政府与公民是委托的关系，即选民与代理人，政府则代表人民，成为代理型政府。[6]假如政府与公民是回应型关系，与之相应的则是治理型政府。但市场经济条件下，无论何种类型政府，政策决策都不可避免地具有追求自身利益的倾向，即政府的自利性，具体表现在:一是为地方政府谋地方一己之利，体现公共政策的地方保护主义；二是为行政部门谋利，就是通常政策决策实现政府部门的行业垄断。三是领导人自身利益，包括政绩、实际收入或滥用职权故意进行错误决策。[7]政府的自利性使其实现回应公平、回应公正，确有相当的困难。正如公共选择理论的一个流派所述：官僚机构“必然成为各个利益集团追逐的目标，通过合法的利益诉求和非法的政治交易，少数利益集团最终都会将官僚机构变成他们追求各自私利的工具。官僚机构被利益集团操纵也即‘俘获(captured)’的结果，就是少数特殊利益集团的利益得到不成比例的满足，政府不再是多数的代表，难以对多数负责，”[8]因此，政府部门在行政决策中，极易将公众陷于从属于客体地位，而非决策过程的参与者。

即使是公众政策参与，地方政府的回应也是有偏好的。社会经济、政治或文化地位不同的公民、群体、阶层或集团，在各自向地方政府诉求中会得到不平等的回应。回应对象的身份、地位不同，所受到的回应质量与回应频度也不同。地方政府对那些社会地位较高、拥有财富较多的公民的回应通常较为积极。这种将公众人为分层而产生的回应不公，或己形成了制度性的忽视，或己在公众中达成默识。地方政府对诉求者的不同回应行为，形成政府对公众政策参与的差别性回应。这种差别回应就是政府回应在具体落实到不同主体时，实行非同等应答、回复和承诺的行为过程。在行政实践中，表现为地方政府回应行为的区别性对待。

第一，积极回应驻地企业主的政策参与。企业作为市场经济主体，创造着社会财富，向政府纳税并维持政府的正常运转。地方政府在辖区内能否创造优良的投资环境，进而吸引更多的投资企业参与地方税收的创造，是地方政府热衷经济增长的动力源。地方政府为此会积极回应企业主的政策参与，与企业形成利益的合谋，或者成为企业的代言人。一些地方政府招商引资，甚至不惜破坏生态环境，严重损害居民的健康和生活。

第二，侧重回应“少数人”的政策参与。检验公共政策的根本依据，应当是人民拥护不拥护、赞成不赞成和答应不答应。然而，在目前的行政环境下，“人民”的范围时常发生异化和被曲解。有些地方政府在服务对象的确定上，仅仅把“人大代表”等同于“人民”，着力保证“人大代表”和“政协委员”的满意，保证本部门成员的满意，暴露了公权力的滥用，并为少数人服务，为少数人攫取公共资源的不良行政生态。

第三，区别回应强势和弱势群体的政策参与。多年的市场化改革，使社会结构发生重大变化，强势群体和弱势群体不仅形成，利益博弈也日益明显。弱势群体因社会权力“边缘化”，经济上无法形成凝聚力量，政治上缺乏足够的诉求渠道，难以及时、有效地表达自己的利益要求，难以形成自己的利益代言人，这使得他们对公共决策的影响明显处于劣势地位，也导致地方政府对弱势群体的回应处于一种失衡状态。

（二）地方政府对公众政策参与的选择性回应

选择性回应是指政府应答、回复和治理行为不是公众诉求或政府职能的全部，而是倾向性的选择其中部分内容。选择性回应的表现形式多种多样，比较消极的一种是以政府为本位，基于自身利益有针对性地回复或排斥公众的某些政策参与，如对那些 “无利可图”的应为而不为，“有利可图”不应为而为之。[9]

首先，选择性政务公开。“政务公开，就是要让群众知道一切、判断一切，满足社会日益增长的对公共信息和服务的需求；同时也借助公开透明的契机，推进权力运行、治理方式的更新转型，”[10]“想知道的不公开，不重要的才公开”的选择性公开，压抑社会的强烈需求。以Z省2009年普通高校招生政策加分为例，考生名单通过Z省教育考试网向社会公示，整张公示表横向为考生报名序号、姓名、加分项目和加分值四项，纵向则是4516名考生的对应情况。学生来自哪个学校，参加过什么学科竞赛、什么体育项目都无从知晓。[11]类似删繁就简的加分公示，有形式无内核，难怪网民评论这是权力部门精心设计、精心选择的“公示”。

其次，选择性执法。这是指执法主体对不同的管辖对象，根据自己的判断甚至好恶刻意采取的一种执法方式，表现在对时间的选择上，往往形成运动式执法，即等到问题已经产生较大的负面影响才引起重视采取措施。地方政府的选择性执法有很多方面的原因，有社会稳定的考虑，更有自身利益的考虑。

再次，选择性失语。一些官方论坛上，居高不下的房价、容易激化的医患纠纷、环境污染项目一直倍受热议。一边是普通的百姓，另一边是房地产商；一边是患者，另一边是医院；一边是当地民众，另一边是上级政府。不同阶层的利益博奕，加上矛盾不易解决，地方政府因此选择沉默，任凭民意沸腾。[12]政府选择性失语的发生，除一些基层领导的官僚主义作风严重和执政为民意识淡薄之外，主要是公众诉求表达遭遇着“体制性迟钝”[13]的挫伤。

最后，选择性治理。现有行政体制下，地方干部的权力来源于上级而不是公众，对他们问责的不是民众而是上级政府。所以，地方政府热衷于回应上级指示，把工作重心放在上级分配的指标上，对照上级政府的考核指标，逐项抓落实，争取获得上级领导的肯定。而对提高当地公共服务的供给水平和质量、发展教育文化事业、保护生态环境等“软工作”，则缺乏应有的积极性。地方政府基于上级“压力”采取选择性治理，是对既有体制安排的一种选择性反映。矫正选择性治理，需要改变地方干部的赋权方式和问责体制，扩展公众政策参与。

（三）地方政府对公众政策参与的时效性回应

从政府回应的时序或时机维度，可以把地方政府对公众政策参与分为迟滞回应、即时回应和前瞻回应。

1.迟滞回应。一些政府领导倾向“深居简出”，了解情况多靠打电话、听汇报；或者凭以往印象和主观臆想“先入为主”，随意编撰和剪裁“所需情况”。有些领导虽“身入”基层和一线，但只在会议室“调查”，在招待所“蹲点”。由于对公众诉求掌握不准，回应的责任意识匮乏，一些地方政府部门对涉及公众利益的事件，行政不作为。即使建立了政府网站，也是长时间不更新，一副“老面孔”。网友留言无回应，在线办公、服务网页打不开，网友称为“休眠”。“在线咨询”栏，不及时回复或答非所问。[14]对民众的投诉，仅以“已阅”答复，甚至超期不答复……在责任心缺失和管理疏忽的前提下，出现“黑客门”、“粗口门”也就不难理解了。[]

2.即时回应。这是地方政府对公众诉求或对所反映的问题在第一时间和地点主动做出答复或处理的行为。在信息传播及其迅捷的当下，政府即时回应既是技术时代的发展要求，也是塑造高效的服务型政府形象，疏导有关问题向可控的积极方向发展并妥善化解矛盾和冲突的需要。2009年7月28日，温州市区出租车司机要求解决:租价不合理，服务不到位；出租车司机与运营管理公司长期的矛盾；政府对出租车市场监管缺乏，黑车等非法营运扰乱正常交通秩序。由于政府主管部门未能即时回应，结果导致出租车司机罢工式诉求的发生。因此，地方政府在应对公共事件中，“不能抱有‘沉默是金’的自保心态、‘媒体可控’的自负心态和‘不惜一切代价’的维稳心态。”[]地方政府即时回应的途径和载体很多，可以发挥报纸、广播、电视等主阵地作用，也可以利用政府网站和官方微博，通过网上访谈、网络问政、互动讨论等，与民互动，正面回应社会关注的热点、焦点问题。

3．前瞻回应。指政府有超越于一般民众的思想，以其远见卓识，对国家和社会发展进行长远规划、设计宏伟蓝图，引领社会发展。这是一种高层次的政府回应。[]近年来，国家层面的各种民主参与制度、人民代表大会制度、政治协商制度、基层民主自治制度、信访和举报制度得到了进一步完善和发展。与此同时，一些地方政府又开辟了一些新的公民政策参与的渠道，如民主恳谈会制度、舆论参与和监督制度、专家咨询制度、民意测验制度等。公众多层次、多样化、多方位的政策参与，推进了政府回应水平和能力的提升。政府前瞻性回应的形式和渠道越来越多，如：社情民意调查，对公众需求信息收集、分析和前瞻性设计；社会问题、矛盾纠纷或突发事件的排查分析与预警；政务信息公开，政策法律宣传解释，政府服务承诺；政府“下访”，与公众保持经常性沟通联系和良性互动，畅通公众意见、诉求表达渠道，主动接受公众和社会舆论监督；政府规制的适应性审查与修改、调整，社会发展规划、战略决策的高起点、前瞻性谋划与制定；主动协调、发挥基层组织和第三方力量的作用，主动提供与公众互动交流、让公众参与的平台和技术手段等。[]

二、公众政策参与下地方政府回应失当的主体因素分析

积极回应民意是政府为民执政的基本要求，也是政府支持民民意表达的重要前提。但目前情况下，地方政府对民意的吸纳和回应与否，主要取决于政府的意愿。公民难以对政府决策施加有效影响，如果政府不作为公民也是无能为力。考察公民参与大背景下的政府回应，可以发现地方政府无意回应、迟滞回应和被动回应，主要源于动力、能力和压力这“三力”的不足:

(一)民意回应的动力不足

服务型政府最根本、最核心的理念是服务公众，但目前政府职能从管制转向服务，从人治转向法治还是“进行时”而不是“完成时”。一些地方政府运作依然遵循行政规程，“领导批示”、“上级指令”仍是政府回应的主要动力，政府回应公民诉求的自觉性、主动性依然不容乐观。“如果回应主体的态度只是应付、消极对待，那么回应就会受到很大影响。”[]地方政府民意回应的动力欠缺，主要有两方面因素：

一是地方政府运行存在两个“单向度”。首先是信息传递的“单向度”。由于政府和社会两者力量仍严重不均衡，在公共事务管理上政府处于绝对统治地位，公众不能有效参与社会事务的管理，造成公共信息传递“单向度”的由政府传递到社会，而社会难以反馈意见给政府。其次是体制内的“单向”回应。一些地方政府的行政工作侧重对上级负责，而轻视公众的需求，不能自觉以公众需求为工作的出发点和落脚点。过于关注系统内部“单向”的自下向上的回应，这是地方政府回应公众诉求低效的体制因素。

二是地方政府缺乏与公众协商的内在需求。在政府决策过程中，政府易于接受“为民决策”的观念，认为民众是决策客体，民众的意见、建议和要求等不易作为重要参考。而在政府层级结构中，官员又多是从上而下逐级任命的。虽然官员的业绩考核，也包含群众“满意度”测评，但如何应用考核结果，仍然取决于上级领导，结果行政管理方面形成难以克服的“趋上效应”。另一方面，上级政府决定着下级政府的人、财、物等，下级政府要有效开展工作，必须执行上级政府部门的决定，因而对上级部门的回应积极，而主动与公众接触和对话，回应公众诉求则居次要位置。

（二）民意回应的能力欠缺

政府回应能力是衡量执政水平、检验执政理念的重要尺度，其强弱直接决定社会治理的优劣。地方政府回应能力不足，主要表现在：

地方政府回应的绩效欠佳。因政府行政机构规模较大，行政人员任务沉重，过于依赖科层管理，使得民意诉求常常要经过漫长的调研和舆论后，才能进入公共政策议程。更有甚者，一些政府部门不按规定的职能办事，或擅自调整职能，导致职责缺位、越位、错位时有发生，严重影响政府回应的效率。有调查显示，7111名调查的网友中，有68.7%不知道所在省区市的政府联系方式，40%的网友遭遇过相关部门推诿，更有超过一半的网友表示电话很难打通，邮件发出也经常石沉大海。[]回应滞后、管理落后，造成某些地方政府问题处置与矛盾化解相当不力。

部分公务员的回应力薄弱。政府民意回应能力是通过公务员的回应能力表现出来的。因缺乏必要的信息素养，一些地方政府官员时发“雷语”，常引起公众的极大不满。一些部门官员“在群体性事件形成阶段，不愿意与群众对话；在对峙阶段，不懂得与群众对话；在激化阶段，不敢与群众对话；在现场处置各阶段中，不善于与群众对话。”[]

结果利益问题未能纾解，民意未得尊重的群体事件不断发生。

民意回应的技术应用水平较低。政府回应水平的提升需要一定的技术手段，信息发布、政务公开、民意反馈等环节借助电子政务网，尤其能够取得很好的成效。然而，目前地方政府与公众的网络互动还很不理想。相当多的地方政府回应还是局限于传统方式，如以实地考察、媒体报道以及信访机构等途径回应民众的利益诉求，而这些回应方式的资源整合能力极为有限，难以推进政府部门相互协作并形成合力来满足公众的利益诉求。有些政府门户网，甚至仅摆放一些法规、政策条文和常规工作报道,没有动态的服务信息,更没有及时更新,这样的缺乏访问量的空站、死站，很难发挥政府网的民意回应功能。

（三）民意回应的压力有限

政府回应与社会经济的变化、公民政治需求的增大、政治发展的逻辑和科技发展进程的关系密切。地方政府民意回应的压力主要来自四个方面：执政党、公共舆论、公民监督和新技术应用。地方政府回应的压力不足，主要表现在：

政府回应的政党推进力量有限。政府回应的外部动力主要是执政党。“虽然执政党对政府的控制力很强，但党政关系的过分紧密也影响了政党对政府回应的推动作用。”[]党政分开是我国政治体制改革的主要内容之一，但执行中并不彻底，尤其是党的地方组织，其党委书记往往在同级政府机关中居于核心地位，成为事实上的“一把手”，一定程度上造成监督者和被监督者的重合，不利于提高监督效果，容易弱化执政党对政府回应的推动力。

政府回应的媒体监督效力有限。公共舆论是反映民意的渠道，也是民意的主要载体。政府一直重视舆论的力量和作用，并积极支持舆论对政府及其工作人员进行监督。对于舆论反映的群众要求和政府工作中存在的问题，政府主张积极听取和认真改正。同时，政府也坚持对舆论的引导和管理，力图使公共舆论成为既能反映民意又能贯彻政策、既能监督政府又能教育民众的领域。然而，现实政治生活中，这两种功能常常发生冲突，媒体的政策宣传功能往往占主导地位。而作为民意表达载体的功能大打折扣，对政府回应的压力机制也就减弱了。[22]

政府回应的公民诉求压力有限。公众政策参与能力不足制约影响其监督力度。监督蕴含着非常深的知识性、技术性。[]有研究发现，公众对政策议题的看法从两个方面影响政府回应：一是议题对民众来说是否是重要的问题；一是议题的民意分布结构。一项议题对民众的显著性会影响政治家认真对待民意的可能性。Page和Shapiro认为，具有更高曝光率的、显著性更高的政策问题会增加政治家偏离民众偏好的成本。因此，一般来说，显著性高的政策问题政府回应度也较高。[]其次，我国公民社会的发育状况欠佳，也制约政府对公民诉求的回应性。由于我国社会公共空间还未形成，公民所能借助的组织力量如社会团体非常弱小，多数公民不敢对政府滥用职权的行为进行有效的反对性表达，更多的是“趋利避害”式的服从。只要政府没有对个人利益与安全产生极大的影响，多数人对政府的不当行为还是一种容忍的态度，民间增强政府回应性的力量十分有限。

三、公众政策参与下增强地方政府民意回应的着力点

政府对公民政策参与缺乏回应，不仅影响政府的公信力，还可能导致民意表达的失控。地方政府应建立关注民意、反馈民意的工作机制，及时回应民意表达中的焦点问题，解释民意表达中的模糊问题，关注民意表达中的倾向性问题。要把民意反馈情况作为各级政府考核评价的重要指标，完善民意回应监督制度，督促各级政府和组织及时回应民意，提高政府回应能力。

（一）树立为民服务的执政理念，筑牢政府回应的思想基础

秉持“主权在民，为民施政”的理念，坚持一切工作以公民的公共需求为出发点，是增强地方政府回应的前提和基础。为此，地方政府要做到:

实现政府本位向公民本位转变。践行高效服务、“平等服务”的宗旨。无论哪个阶层，作为中国的公民，其法律地位是平等的，在享受公共服务和权利救济中都应得到平等对待。政府回应要在内容上代表公民的利益，在形式上规范化、程序化与公开化，以便民众了解和监督。

保障和维护公民权利。满足公众的意愿、期望和诉求，维护社会公共利益，平衡不同社会群体成员的利益。改善政府与公众的关系，实现为民施政的承诺。

政府强化自身责任意识。所谓责任意识，就是清楚什么是责任，并自觉履行社会职责和参加社会活动中责任，把责任转化到行动的心理特征。政府强化责任意识，需要落实责任制，要有履责要求，也要有责任追究。没有问责，责任制就会形同虚设。问责应当贯穿履责的全过程。

(二）完善政府行政的监督体系，推进政府回应的制度化建设

在政府回应的法制化建设中，对政府行政组织、运行尤其政府回应的各个环节要进行制度规范。要进一步完善行政决策负责制，对违反决策程序给公众利益造成重大损失的，追究部门领导和当事人的责任。

要规范政府民意回应程序。政府回应流程要“明确受理、转办、督办、反馈等工作流程的具体工作内容；提出时限要求，对涉及职责范围的咨询、投诉、意见和建议，由各级各部门专人在规定时限内办毕并反馈。”[19]对关系公众切身利益的公共决策，应做不同层级的回应程序规定，重大政策决策须经人代会讨论通过，对公共决策的后果应承担的责任也要做相应的规定。

要规范政府民意回应行为。一是完善公民参与的基础性制度。如咨询制度、听证制度、评估制度和责任制度等，健全民意表达和整合机制。二是健全公民参与的信息公开制度。通过行政服务中心、政府公报、政务办理大厅、政府网站等向社会公开政务信息，保障群众的知情权。三是规范公民参与的支持性制度。如服务承诺制、公众评议制等。服务承诺制的实质是让公众担当政府公共服务的最终评议者，创设科学的程序保障群众评议，做到“满意不满意由群众来评说”。通过制度建设和创新，明确政府回应主体的责任，规范信息发布的渠道，构建政府回应的体系。

（三）加强回应载体建设，提高政府民意回应能力

政府回应能力是指政府按照公共需求及时向社会公众提供有效的公共物品和服务的能力。提高民意回应能力，需要优化政府回应载体。其中，建立政府管理与服务的网络系统，是政府回应载体建设的关键。

发挥传统媒体的优势。报刊、广播、电视等传统媒体在为公众表达意愿和需求方面具有其独特优势，是公众诉求的重要表达渠道。传统媒体可以通过各种手法反映和表达各类诉求，使其成为政府关注的热点和焦点，从而有利于增强政府回应力。

切实建设电子政府。在信息时代，政府回应的高效平台是以网络为主导的电子政府。建设电子政府，能够对公众宣传政府的运作程序，实现政务公开，推行“阳光政策”，消除公众对政府运作的神秘感。因此，电子政府是提高政府的执政能力，提升政府回应力，使政府回应由被动趋于主动的重要途径之一。

有效应用手机网络和微博。随着3G手机等信息技术平台的发展，舆论的参与主体变得多样复杂。手机网络信息的多面向传递，克服了传统应答体系互动性差的弱点，实现政府与公众的直接对话，谋求公众需求与政府意图之间最大程度的磨合。

政府回应载体建设，还要完善相关配套制度和工作机制。一是完善政府新闻发布制度。对政府重大事项、重要政策法规制定实施、重要决策进行信息披露、情况说明、宣传解释，并解答公众的有关问题。对有关行政措施、重大社会问题和公众关心的热点难点问题，表明政府的立场、观点和意见等。二是构建与公众交流互动的机制，发挥电子政府在政务公开和民主参与、信息交流方面的作用。

（四）提升公务员的职业素质，增强政府回应的时效和水平

政府回应时效和水平的提高，取决公职人员的素质提升。政府公务人员的高素质是政府高效回应的重要保障。只有公务员认真对待民众的诉求，能够及时为群众排忧解难，发现政府工作的缺点和不足，迅速解决问题、改进工作，才能真正受到群众的拥戴。因此，提高公务员素质，建立一支优秀、廉洁、精干、勤政的公务员队伍是增强政府回应性的基本要求。公务员需要较高的政策认知水平，优化的专业素质，公正配置公共资源能力，依法行政和廉洁奉公的法治与道德素养，因时、因地制宜的创造精神。地方政府应加大在职公务员的培训，增强对公众诉求的快速反应的政治责任意识，提高回应民意的能力和效率。

要加快公务员能力开发。提高基层公务员的学习力，掌握与岗位相适应的专业技能。通过参加基层实践锻炼，深入一线调查研究，提升化解社会矛盾和控制不良回应的应激能力，提高多元社会主体诉求的整合能力。网络时代尤其要提高利用网络汇集民意、引导舆论的本领。学会应用网络快捷反应、主动沟通，以速度赢先机，引导公众情绪和舆论。

（五）提高公民政策参与能力，促进地方政府的政策回应

公民政策参与能力包括认知能力和程序能力。认知能力即对公共决策实质的认知能力；程序能力则是关于参与规则的能力，包括发现公共决策程序和运用程序的能力；按照自己的标准评价政府官员和其他参与者的能力。[]公民政策参与能力需要通过公民教育和民主训练才能形成并内化为公民的日常行为。

以公民教育提升公众政治文化素质。不懂得政治生活中权利和义务，不知道政策参与的途径和方法，在缺乏相应参与技能的情况，公民是不可能有效地参与公共政策的制定。政府要有针对性地向民众进行政治参与的培训，传授政治参与的知识和技术。政府要完善参与引导机制，使公众能够在事先审核政府的公共政策制定，在事中可以监督政府的执行，事后评估政府的执行效果。

培育和发展社会中介组织。要培养社会的自治与自律能力，建立政府与社会的相互协作的互动关系。通过整顿、规范社会中介组织的组建方式，防止行政权力介入导致职能的异化。逐步构建有效处理政府与社会矛盾的机制，使社会中介组织能够成为公众和政府之间协商沟通的中间渠道。

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（作者：吴太胜杭州科技职业技术学院社会科学部 该文章发表于《广西社会科学》2014年第1期）