摘  要：重构土地流转制度是促进城乡二元经济结构转换不可忽视的制度前提。本文分析了我国现行土地流转制度的缺陷，提出了明晰产权、做实产权主体的重构土地流转制度的目标取向，并提出了统筹城乡二元经济结构转换中重构土地流转制度的改革路径和原则。

关键词：统筹城乡   二元经济结构   土地流转制度

在市场经济条件下，城乡二元经济结构转换的过程，实际上就是要素积累和流动的过程。因此，要实现城乡二元结构的成功转换，一个重要的条件就是包括土地在内的生产要素的市场化，以保证其在城乡之间、产业之间甚至地区之间的合理流动。但我国土地制度具有典型的二元特征，即农村土地归集体所有，城市土地归国家所有，这种城乡制度分割造成农村地权残缺，抑制了农民长效增收机制的形成，制约着城市化、工业化的进程，阻碍了城乡二元经济结构的转换。十七届三中全会审议通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出：要“坚持改革开放，必须把握农村改革这个重点，在统筹城乡改革上取得重大突破”，要“抓紧在农村体制改革关键环节上取得突破，进一步放开搞活农村经济”。在统筹城乡综合配套改革中，深入贯彻落实科学发展观，明晰产权，做实农村土地产权主体，创新农村土地流转制度，以市场化手段促进城乡二元经济结构的转换。

一、重构土地流转制度是城乡二元经济结构转换的制度前提

重构土地流转制度是城乡二元体制改革的核心内容之一，是促进城乡二元经济结构转换不可忽视的制度前提。在市场经济条件下，城乡二元经济结构转换的过程，实际上就是要素积累和流动的过程。土地作为一种生产要素，只有合理有序的流转，才能体现其内在价值，提高其效用。土地流转是以地权制度为载体的，其流转的过程本质上是地权交易的过程。只有建立科学合理的地权制度和相应的土地流转制度，才有利于土地与劳动、资本、技术等要素优化组合，促进要素在城乡之间、产业之间、地区之间的合理流动，促进经济社会发展和城乡二元经济结构的转换。一方面，地权制度是城乡二元经济结构转换的内生变量。城乡二元经济结构变化是贯穿于经济发展过程中的一个现象，经济发展水平的高低，直接制约着二元结构转换的进程。而地权制度变迁与整个经济运行绩效之间存在密切关联。按照新制度经济学的分析，产权明晰界定，是减少外部性、降低交易费用、提高经济效益的必要前提。德姆塞茨曾经指出：“产权的一个重要功能是引导人们实现将外部性极大内在化的激励。”[1]可见，产权在形成人们之间稳定预期以及产权对于产权主体的激励与约束方面具有独特功能，是促进整个社会资源优化配置的重要机制。对于处于经济转型和体制转轨阶段的中国而言，明晰农村土地产权，创新土地流转制度，是有效利用土地资源的重要因素，也是推动城乡二元经济结构转换中的重要内生变量。另一方面，工业化、城市化对地权制度变迁具有内在需求。在工业化和城市化的进程中，生产要素必然会从传统农业部门向非农业部门转移。工业化必然要求部分农用地转为工业用地，城市化使得农村土地转为城市用地，土地越来越稀缺。同时，也必然带来失地农民的生活补偿、就业安置、社会保障以及粮食安全等系列问题。合理的地权制度和流转制度是提高效率与维护公平的基本条件。反之，不合理的地权制度和流转制度，阻碍着城乡二元经济结构的转换，制约着工业化和城市化的进程。

二、我国现行地权制度及土地流转制度的缺陷

我国的土地制度，从计划经济起，就如同城乡分治的户籍制度以及公共资源配置政策一样，是“城市倾向型”的二元结构[2]，其显著特征就是城乡分割。法律规定，城市土地归国家所有，农村土地归集体所有，它们受制于不同的权利体系并由分立的机构和法规管理。制度分割使政府在城乡之间的土地流转中的地位非常重要。因为，在中国现行的制度条件下，只有政府能够利用手中的征收权，才能突破城乡之间的制度壁垒。按照《宪法》、《土地承包法》和《物权法》的规定，农地要转化成城市非农用地必须经过政府当局对农村土地进行征收，先将土地由农村集体所有转化为国家所有，然后由政府再将国有土地的使用权转让给城市的土地使用者。这样，政府就成为城乡之间土地流转的唯一中介，征收成为农地实现转用的唯一合法形式。其实，统分结合、双层经营的家庭联产承包制将农民的收入与收益挂钩，在一定程度上解放了农村生产力，调动了农民积极性，促进了农村经济的恢复和发展，也解决了中国农民20多年来的温饱问题，是我国经济体制改革的成功典范之一。但随着农村经济市场化要求的提高，这一制度逐渐成为阻碍农村经济进一步发展的制度障碍。具体地讲，现行地权及流转制度具有以下主要缺陷：

一是农地产权主体虚置，“公权私用”农民利益受损。虽然我国《宪法》、《土地承包法》和《物权法》都明确规定农村土地属于集体所有，但对集体与农民的产权关系并未做出明确规定，这就导致农村土地产权主体和产权边界模糊。这样，“使集体在缺乏委托授权的情况下，成为农村土地所有权的法人代表，并在土地经营中充当了所有者的角色。但是，在法理上，集体作为法人并不能成为法律上的最终权利主体。当集体以土地的最终权利主体行使职权时，农村土地的产权主体就被虚置了。”[3]随着城市化和工业化进程的加快，必然有相当部分的农村土地要转变成城市非农用地。但按照现行的土地流转制度，农村土地的最终权利主体——农民，并不能和城市非农用地的使用者——开发商直接进行交易。其间要经过政府、农村集体组织两个介质传递，既无法对抗政府的“征收”，又无法协调农村经济组织内部的土地权益配置关系。地方政府基于GDP、就业等目标的考虑，利用“征收权”，与开发商、银行进行“合谋”，“公权私用”，共同对农民进行剥夺。加之农地产权组织虚置，名为集体所有，但实际上掌握在少数人手中，容易发生“道德风险”乃至“权力寻租”，导致无权甚至越权占用土地、侵占农民利益的违法案件层出不穷。因此，在现行农地流转制度下，《物权法》规定的农村土地承包经营权这种用益物权，变得残缺不全，无法真正实现“自愿、平等、有偿”流转，“一旦城乡之间的土地直接交易被禁止，也就丧失了按土地市场价格进行征地补偿的经济条件”[4]。

二是土地配置效率低下，难以实现规模化、专业化经营。有学者对浙江、江西两省449个农户的研究表明，单纯的劳动投入的增加已不能提高土地的经营效益。在对土地的劳动投入带来的边际效益递减的情况下，依靠技术进步和土地的规模经营是提高土地经营效益的有效途径，这就要求土地使用者具有较强的资金投入能力和经营管理能力。但由于缺少流转机制，土地与劳动、技术、资金等要素难以优化组合，部分青壮年农民外出务工后，造成部分土地荒废不用，稀缺土地资源因此闲置而在农业自身范围内大量隐性流失。而最适合做农民（具有充分的现代农业知识和市场运作经验，能够凭借农业争取到最大市场利益的那部分人）的人，也由于缺少农地流转机制，而无法拥有大量土地，实现规模化经营，提高土地经营效益。

三、统筹城乡二元经济结构转换中重构土地流转制度的目标取向

1、学界对统筹城乡二元经济结构转换中重构土地流转制度改革目标取向的分歧

随着中国市场化改革的深入和城市化、工业化进程的加快，特别是农业转型和农民增收长时间徘徊难前，破解二元结构、统筹城乡一体发展没有取得重大突破，对农村土地流转制度进行改革已经迫在眉睫。理论界对此提出了不少观点，对农村地权及土地流转制度提出了自己的改革思路，这些改革思路是否具有可行性呢？

一是耕地私有化论。如秦晖提出“在确认地款归农之后，现在是承认地权归农的时候了。农民应该有权选择‘集体所有’还是‘农户所有’。选择‘农户所有’的以后还可以联合起来，选择‘集体所有’的应当留有‘退出’机制”[5]。实行耕地私有化，明确了产权主体，有利于土地流转，但如果没有规范的管理和引导，受农民土地经营能力等因素的约束，并不一定能给农民带来最大化效益。因为耕地私有化后，相当多的农民会特别珍视私有的耕地，尤其是伴随着城市化和工业化而出现的土地增值，更是守着这一小块私有耕地而不愿离开它。这既不利于农业的规模化经营而难以提高耕地的使用效率，也不利于农村土地流转和剩余人口向非农产业转移，影响城乡二元经济结构的转换进程。农民承包地私有化后允许自由流转，也可能引起土地兼并和两极分化，出现“无地、无业、无非农职业技能”的“三无”人员，导致“无地则反”和大的社会动荡。

二是耕地国有化论。如陆学艺等提出耕地国有化基础上的“永佃制”设想，“把土地集体所有权收归国家，对农民实行永佃制，规定个时限，按现在的承包户实有承包的土地，通过法律宣布实行永佃，就不再动了”[6]。实行国有化基础上的“永佃制”会导致不少人对此不理解，同样会激化农民同政府的矛盾，影响社会的稳定。永佃制将被解释为世袭租佃，成为推进农业规模经营的新障碍。如果只实行国有化，不实行永佃制，也会影响土地的使用效率。因为多年来的实践充分说明，国有农场的效率未必高于家庭承包制。

三是不触及农村土地产权的前提下实行承包土地使用权的流转。如厉以宁认为，“目前可以在农村承包制不变的条件下，由农民根据自愿原则，采取转包、租赁、土地使用权入股等方式，实行土地使用权的流转”[7]。加强土地承包使用权的流转无疑会促进农村经济市场化改革和生产要素的流动和优化配置，也有利于农业的规模化和产业化经营，也有利于以农产品为经营对象的龙头企业的发展。但如果没有相应的农村地权制度改革与之配套，土地使用权并不能顺利流转起来。如采用转包、租赁、入股等方式取得土地使用权的企业经营管理不善而破产时，能否对土地使用权进行拍卖等产权处理。不明晰农村土地产权主体，在土地流转中，农民的利益无法得到真正的保障。

上述三种观点，都希望通过改革促进土地流转，维护农村稳定发展，解决“三农”难题，但对土地流转的具体方式和农地的最终产权的归属存在分歧。笔者认为，农村土地流转制度改革是牵一发而动全身的系统性工程，应该赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，明晰产权，建立促进城乡二元结构的制度基础，促进土地流转，促进城乡均衡发展。

2、统筹城乡二元经济结构转换中重构土地流转制度的目标取向

成都被批准为统筹城乡综合配套改革试验区并承担着探索内源型发展模式的功能，鼓励试验区在一些重点领域如统筹城乡二元经济结构转换中重构土地流转制度方面进行“先行先试”，大胆创新，探索实践，为区域乃至全国积累好的发展经验。重构农村土地流转及相应的地权制度改革的目标，应该坚持市场化原则，明晰土地产权，做实土地产权主体，建立新型的土地委托——代理关系，促进土地流转，破解“二元”困境，推动城乡一体化进程。 

（1）打破制度分割，重构土地流转制度。

随着城市化、工业化的进程，部分农用地必然变成非农业用地。但土地制度分割，城乡之间的土地直接交易被禁止后，在农地被转化为城市非农用地必须以政府为中介。虽然在征地中，政府给予农地所有者的补偿，但由于“财政幻觉”[8]的存在，使政府具有降低征地补偿的内在动机。征地补偿的降低又促使政府进一步扩大征地规模，直到行政官员对公共物品的边际主观价值等于降低后的征地补偿，否则不会停止。农地所有者——农村集体组织就要直接面对拥有强制性征收权的政府，再加之农地产权主体虚置、农村集体组织与农户之间委托授权关系倒置，容易发生道德风险和权力寻阻，农民利益受损更是雪上加霜，湖南嘉禾县“珠泉商贸城”等征地侵权事件就是其中的典型。所以城乡土地制度分割、政府（征地）行为失去约束和农地产权主体虚置是造成农地产权残缺并导致农民利益受损的制度性根源。在工业化、城市化进程中，确保18亿亩可耕地的前提下，通过土地整理获得的可转换农村土地，应当给予农用地与商业用地、工业用地、住宅用地等建设用地相同的流转权利。农地所有者可以不通过政府中介而直接与开发商交易，使农村土地转换为城市建设用地。农地所有者与开发商之间的博弈与谈判，通过价高者叫停机制，获得土地的均衡价格；而政府基于公共使用可以征用农村土地，政府参照农地所有者与开发商交易形成的均衡价格，给予农地所有者相应的土地补偿金，确保农民的利益。这样，土地的市场价格信号不再模糊而变得透明、即时，把土地的产权及其背后的土地价值公平地交给农民。“使农民的土地承包权成为一种包含使用权、转让权、继承权和抵押权的土地财产权”[9]，推动土地资源向土地资本转化，以土地发展权的贴现来分摊土地用途管制的成本。这也是引导资本和优势人力资源向农业流动，建立现代农业必不可少的基础条件，也是解决困扰政府和民间的城市建设用地供应瓶颈、城郊小产权房违法用地等土地难题的一把钥匙。在此前提下，依据《物权法》等相关法律的规定，按照土地承包经营权依法、自愿、有偿的原则下，健全土地承包经营权流转市场，通过转包、租赁、入股、抵押等方式让农地流转，农民的宅基地以及宅基地上盖的房可置换、可抵押，随承包地流转而一并流转，并通过此方式获得社保资金，让不愿务农的农民可以没有后顾之忧地通过自由择业而流出农业部门到城市、或者就地从事非农职业，也让适合做、愿意做农民的懂经营善管理的人流入农业部门或者到农村创业，使土地、资金、人力资源等市场要素统一起来，促使农业向规模经营集中，工业向集中发展区集中，农民向城镇集中。

(2) 明晰土地产权，重构农村承包地产权主体 

成都、重庆两地作为城乡一体化改革实验区，面临率先启动第二次农村改革的历史性机遇。成都市以农民耕地承包经营权（含宅基地）入股、租赁、转包、抵押等方式流转来实现农用地的规模化经营和农民城镇化的问题，在统筹城乡一体化发展起到了一定的推动作用，出现了“五朵金花”、“北湖生态旅游景区”、“邛崃汤营”等新农村建设典范，为土地流转和土地整理方面做出了有益的探索，促进了土地规模化、集约化经营，保障农民的自由流动和自由迁徙权，推动了城乡一体化和区域现代化发展的进程。但“以农民耕地承包经营权入股（或租赁）来实现农用地的规模化经营、以农村宅基地整理来实现农民的就地城镇化，不过是以一种较优的方式来处理农民与农村土地的固有关系。这不仅可能导致新的土地资源、建设资源浪费，而且也不是从根本上解决三农问题、实现城乡一体化的路径”[10]。不明晰土地产权归属的土地流转改革，是不完整的，甚至引发新的纠纷。产权理论表明，包括占有、使用、处分和收益四大权能统一的完全产权才是有效率的，公有产权容易被代理人控制（或内部人控制）而使公有产权虚置即成为非效率的私有化、官有化。只有对地权归属进行界定，才能真正促进农村土地承包经营权的流转，谁拥有土地的最终所有权，谁才能真正拥有土地的处分权和收益权。通过转包、租赁、入股等方式取得土地使用权的企业一旦经营管理不善而破产时，能否对土地使用权进行拍卖等产权处理呢？只有产权明晰，使用、收益、处分等用益物权才能真正界定清楚。所以，只有产权清晰的土地流转制度改革，才是治本之策，长久之策。

我国《宪法》第10条第2款规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”也就是说，中国土地哪些属于国家，哪些属于集体，法律界定得非常清楚。但谁是农村土地的集体呢？是县政府？是乡政府？是村委会？法律没有明确规定。集体与农民之间的产权关系也未做出明确规定，这就导致了农村土地产权中的最终所有权指向模糊，使农村土地产权出现残缺问题。农村土地产权中最终所有权是收归国有，还是回归给农民所有，学界莫衷一是，争论不休。成都市政府解放思想，锐意革新，在土地流转制度方面做了大量有益的探索，允许农村土地有偿转包、土地入股、土地互换、业主租赁、反季流转、农民承包地和宅基地使用权抵押授信等方式流转，促进“土地经营向业主集中”，推动土地资源向土地资产转化，为农业规模化、集约化、高效化经营提供了广阔空间，促进了城乡统筹发展。目前虽然没有对农地的最终归属作明确界定，尽管农地最终所有权的归属，会涉及利益重构，需要付出改革和制度变迁的成本。但随着改革的深入，该问题会必然触及，是回避不了的。笔者认为农村土地所有权的明晰必须实现土地最终所有权向农民的回归，这是一种现实条件约束下的最优抉择。农村土地承包经营权“三十年不变，生不增，死不减”，也不用交农业税，已经使“土地承包制”的承包含义弱化。收归国有，实行“永佃”，必然导致农民与政府之间的冲突，影响和谐社会的构建；我国目前的财政实力不仅不再需要获取农业剩余来发展工业、发展城市，而且具备“城市支援农村，工业反哺农业”的实力；农村土地归农早在革命时期我党再陕甘宁边区就实施过，有经验可循。将农村土地最终所有权归农，是做实农村土地产权主体，理顺委托——代理关系的前提，也这样，才能构建科学的长效的土地流转制度。当然这种回归不是以私有制这种极端的形式出现，而是在法律上明确农民对土地的最终所有权，然后在农民自愿有偿的前提下，逐步实现集体化。

明晰土地所有权前提下重构新型土地流转制度，并不是农村土地改革的全部内容，还必须按照现代企业制度，创新农村集体经济组织，提高农地产权主体在土地流转中的谈判能力和土地经营能力，切实使农民获得农用地转变为城市商业用地的级差收益，获得农业规模化、集约化经营带来的收益，切实获得经济发展的红利。农地归农后，按照自愿方式进行集体化，理顺农民与集体经济组织之间的委托——代理关系，使其不再虚置，做实农村集体经济组织，规范土地流转。成都市在深化农地流转中，引入股份公司的组织制度和治理结构，实现了集体经济的制度创新。在股权设置上，充分借鉴了股份制的方法，采用土地承包经营权货币化或现金入股，产权明晰，但又以社员个人股为主导，体现了劳动者联合的根本属性；除特殊情况外，股东资格不向社会开放，体现非资本联合的特征。在组织结构上，借鉴了现代股份公司的治理结构，确立了“三会”管理模式，但又有明显的“村企合一”特征，农民就可以依照集体内的民主程序行使其作为委托者的权利，而集体组织的管理者只是代理者，其行为必须接受农民的监督，必须向集体内部成员负责，减少代理人的道德风险，保护成员利益。在收益分配上按股分红，但又设置了保底收入，在某种程度上带有用土地承包经营权换取社会保障的功能。可见，通过理顺农民与集体组织间的委托——代理关系，引入股份制和合作制的一些因素，既不是纯粹的合作制，也不是纯粹的股份制。但通过制度创新，使农村集体经济组织真正成为产权明晰、农民入股、主体多元、充满生机和活力的市场主体，它不是传统农村集体经济的复归，而是新型农村集体经济组织的再造。

四、统筹城乡二元经济结构转换中土地流转制度改革的路径和原则

统筹城乡二元经济结构转换中土地流转制度改革的目标和路径是坚定明晰产权的前提下，做实农村土地承包地产权主体，重构农地流转制度。但是，目标的确立不等于存在可以直达目标的路径。任何一种土地流转及相应地权制度总是在一定约束条件下进行的，必然会受到土地的社会保障功能、农民的土地经营能力、粮食的国际安全问题、政府与集体公权、制度变革与外部成本等因素的约束。在现行制度惯性下，采取直趋目标的激烈改革会引发旧制度形成的利益格局的剧烈变动，从而引发激烈矛盾冲突，加大制度变革成本，甚至导致改革失败。渐进式改革的主要特点在于通过对旧制度缺陷的不断修正，以累进式的制度修正完成整个制度的变迁，这有利于降低制度变革的系统成本。其改革的路径和原则是：

1、坚持市场基础与政府主导相结合的原则

改革土地流转制度，实现城乡二元结构的成功转换，一个重要的条件就是包括土地在内的生产要素的市场化，以保证其在城乡之间、产业之间甚至地区之间的合理流动，使其和人力资源、资本实现有效配置，促进经济增长和社会发展。如果缺少了经由市场来活化资源的制度性前提，空谈农业的现代化、农业增产农民增长、土地均衡价格的形成和有序自愿有偿流转以及产业结构的优化升级……，无异于缘木求鱼。但政府却是统筹城乡二元经济结构转换的土地流转过程中的重要推动作用。政策是重要的经济资源，是统筹城乡二元经济结构转换的土地流转的保证。通过政府创新政策环境，在制度上打破二元结构的体制性障碍，引导土地合理流转，逐步城乡均衡发展。也可以通过政府的统筹规划，培植经营主体，强化产业支撑；创新制度设计，促进要素流转。也可以通过政府加强土地整理，减少土地闲置导致的土地隐性流失，确保18亿亩可耕地的底限，保证我国粮食安全。

2、坚持制度变迁与社会保障相协调的原则

制度变迁的成功不仅取决于有效降低新制度与旧制度冲突引起的内部成本，还取决于有效降低新制度引起的社会成本。周其仁认为中国农村改革取得成功的经验在于：“改革同时兼顾新产权合约及其执行和保障系统之间的互相配合,避免产权创新孤军奋进”[11]。因此，在进行农村土地流转制度路径设计时，必须充分考虑满足新制度执行的社会约束条件的可能性，实现新制度与社会保障系统的协调。而社会保障系统应有意识地实现支持新制度的自我变革，为新制度的执行创造条件。农民的土地承包经营权承担着农民的最终社会保障的功能。要让农地合理流转，要统筹考虑农民的社会保障问题，要避免无地、无业、无保障的“三无”农民出现。因此，要坚持制度变迁与社会保障相协调的原则，同步建立覆盖城乡的统一社会保障体系，农民以其土地承包经营权这一“用益物权”的出让所得来充实自身的社保帐户或将已承包的承包经营权交还各县级国土部门，在当地取得可在全国自由转移的社保基本帐户，以降低新制度的执行的社会成本。

3、坚持方向明确与循序渐进相结合的原则

统筹城乡二元经济结构转换的土地流转制度，是牵一发而动全身的系统改革，涉及到方方面面。坚持方向明确和循序渐进相结合的原则，一方面要求我们要坚定明晰产权的前提下，做实农村土地承包地产权主体，引导农地合理流转的改革方向；另一方面，由于我国区域经济发展呈现严重的不平衡格局，农村经济发展的市场化程度和当地社会保障支持系统的成熟程度也不平衡，这就意味着我国即使是同一省区农地产权及流转制度改革不可能采取统一的“一刀切”式的举措，而应坚持循序渐进的原则，因时因地制宜，分类指导，创造性的开展工作。

参考文献：

[1] Demsetz, Harold (1967): “Toword a Theory of property Rights”, American Economic Review, Vol 57,pp.347-359.