摘要：妥善安置失地农民，为其提供有力的社会保障，是关心农民切身利益的具体体现，关系到整个社会的稳定和和谐发展。本文从农民失地的原因、失地农民社会保障存在的主要问题等方面进行分析，着重从完善社会保障制度的角度论证，为政府提出合理化建议。

关键词：失地农民；社会保障

改革开放以来，芜湖从一个中小型商业城市，逐步成为今天的现代化、工业化城市，拥有国家级、省级工业园区、并正在新建大规模的各种工业开发园区。在快速发展的城市化进程中，大批的农田被征用，原本依靠农田作为生活来源的农民失去了传统的生产资料，目前芜湖市已有20多万人口加入失地农民的队伍中，并且随着经济的进一步发展，失地农民的队伍仍呈快速发展的趋势。而现有的法律和政策保障措施未能从根本上解决失地农民的社会保障问题，某种程度上也影响和制约着社会的和谐和发展。

一、农民失地的原因

结合对芜湖市失地农民的社会保障状况的调查，综合分析造成失地的原因，主要有以下几个方面：

（一）城市化过程中出现的失地。在早期城市化进程中出现的失地农民，由于数量相对较少尚能够得到及时安置和补偿，甚至实现农转非政策，与城市享有同等的社会保障待遇，社会矛盾相对较小。随着城市的发展速度加快，城市规模不断扩大，城市市区的发展向郊区甚至农村延伸，大批房地产开发使市郊和近郊越来越多甚至全部的农民失去土地，社会矛盾随即增加。

（二）工业化过程中出现的失地。随着芜湖市招商引资力度的加大，四褐山国家级开发区规模不断扩大，现占地已经达到近200平方公里，并且在城南设置省级高新技术开发区，在新成立的三山区规划沿江20公里长江岸线及纵深腹地的土地形成芜湖新的沿江工业园区，水泥、造船、汽车、电力、新能源等行业的大批大型企业纷纷入驻。大批的土地被征用成工业用地，大批农民失去土地, 迫切需要解决这些失地农民的社会保障问题。

（三）新农村建设及其他原因造成的土地征用。党的富民政策不断出台，新时期中央加大对农村的建设，通过农村城镇化、村村通公路等惠农措施的社会主义新农村建设，占用大批土地，产生新的土地减少。同时矿业等资源的开发，使农田减少，而没有新增耕地作为补充，造成失地农民队伍的扩大。这种情况主要集中在偏远的农村地区，相对来说失地人数较少，但社会保障几乎处于边缘，问题也比较突出。

二、失地农民社会保障存在的主要问题

（一）农村社会保障制度不健全，法律依据不完善。随着经济的发展和人民生活水平的提高，城市社会保障制度不断健全，但农村由于其特殊性，社会保障制度不健全，覆盖面狭窄，虽有一些地方条例、规范、规定、政策散见于地方文件当中，但缺乏统一性、条理性和规范性。特别是对失地农民概念，他们的身份是农民还是非农民问题，出现两边都靠不上的情况。在社会保障中出现一些“真空”现象，暴露出制度、立法的不完善和法律依据的不足。

（二）保障措施的监控及监督机制弱，运作不规范。芜湖市目前出台了一些地方性保障规定，但力度不够，在征地补偿、安排就业等保障方面人为的因素较大，没有按照当地使用企业的就业指标优先录用被征地农民，或者没有考虑失地农民家庭特殊的情况而一同安排，如没有考虑到个别家庭负担重，有患病或丧失劳动能力的困难家庭等特殊情况。由于组织及监控上的不严密，村干部随意安置，不正之风也频频出现。保障措施缺乏有效的监督，不规范的运作损害了广大群众的利益，显示了运行管理上法制化、人性化的不足。

（三）补偿和安置事务处理不当，对外负面影响大。在沿江工业园区中，近年开发的土地全部是一等的良田，都是祖祖辈辈依靠农田为生的当地农民的生命依靠。在征地过程中有的部门通过硬性的干预措施，导致群众意见较大。如在经济技术开发区，入驻企业大部分是世界和国内500百强企业，在企业初期建设中就出现了失地农民聚众围攻、堵路、扣押设备材料，造成投资企业不能按期开工投产。征地过程的漫长，也导致了土地闲置，造成资源浪费。

（四）失地农民作为特殊群体，维权意识差。芜湖市沿江一带的失地农民，大部分文化程度低，维权意识差，当地没有专门的有关失地农民权益保障的咨询机构，一些法律援助部门也处于自发的状态，村委会在拆迁、征地当中事务多，没有增加专门的人手。失地农民遇到不解、不平的事找不到途径解决，往往不通过正常的法律渠道去争取合法的权益保障，造成一些违法甚至触犯刑律的后果，带来了较为严重的社会问题。

（五）补偿标准低，没有从根本上解决失地农民的出路。农民失去土地后，普遍存在着生活困难，保障强度不大，以及征地补偿费低、就业难等问题，加上现有的补偿计算方法，对耕地的质量考量不多，对基本生活保障费用考虑不够全面。按土地原用途的产值乘以一定的倍数，简单计算出征地价，未充分考虑对农民能否维持原有生活水准，更没有深入考虑失地后作为城镇保障体系的生活保障长久的费用。这些问题必然导致失地农民不满意，在一定程度上影响社会的稳定和发展。

（六）失地农民就业难，收入来源有限。调查显示，农民失地即失业占3成的比例，务农是50岁、60岁农民的熟练职业，他们再就业工作难度很大。形成就业困难的原因是多方面的，其中文化素质较低是首要原因。面对市场经济的社会发展形势，很明显，农民素质跟不上，不能适应企业的用工要求。

政府在失地农民问题上存在着职能较弱也是形成失地农民就业困难的另一原因。调查表明，被征地农民的就业政策宣传不到位、就业培训和就业指导工作比较薄弱，失地农民的再就业权益没有充分得到保障。再加上安置补助费因各种原因滞留、数量不足，很容易造成生活困难。即使安排了工作，也只是做一些保洁、保安等工作，工资待遇不高，就业质量低下。

三、解决失地农民社会保障问题的对策和建议

（一）建立健全多层次的、法制化的农村社会保障制度和体系。我国长期实行城乡分割的管理体制，中国的被征地农民他们的社会保障仍然存在政策法规不健全、保障制度不适应等问题。针对农村社会保障立法层次低、不完善等实际情况，建议创设一个全面统一的《社会保障法》等法律，从立法上重视和促进农村的社会保障，树立城乡一体化的视野，避免城乡差别歧视，把农村的社会保障放在与城市社会保障同等重要的位置，循序渐进，努力形成统一的城乡社会保障基本法。

（二）建立健全农村社会保障的法律救济机构和司法机构。为保证失地农民的社会保障政策和法律法规落到实处，政府应加大对社会保障执行情况的监督，司法机构可以在失地农民集中的区域设立社会保障制度相应的法庭和办事机构，使执法监督网点能够相对覆盖，再配备必要的法律救济援助部门，专项处理保障方面的问题，直接监督各项规定的执行，纳入法制管理的正常轨道。

若使补偿资金和专项基金正确使用，并使合理的社会保障途径得到实施，有必要为失地农民提供多种方式的法律援助，为其能够平等地享有行政救济的权利建立通畅的渠道，使农民对土地权利的行使切实得到法律的保护。

（三）探索新的公平的产权制度，建立公正的失地农民社会保障专项基金。探索建立一种明晰的土地产权制度，使各方当事人和利益关系代表都能平等地行使发言权，尤其能使农民对土地的转让有了发言权，遏制土地的征用冲动，征地过滥的现象也会得到遏制。
对失地农民的社会保障，政府应增加财政社会保障的资金投入，建立专项基金，明确资金管理机构，实施预算机制，使整个的基金来源实行多渠道，由地方政府财政、落户企业、参保农民等筹集，专门投入失地农民的社会保障，资金实行统一管理，实现政务公开、透明、专款专用，提供就业和创业的基金，真正用活农民的“保命钱”。建立失地农民的社会保障专项基金，按照公开、公正、公平原则，集中统一安排。

（四）建立长效的失地农民就业扶持政策。应努力调动一切积极因素，采取有效措施提高农村劳动力素质。引导就业，进行就业培训，扶持创业，给失地农民以城市居民待遇。根据实际情况和当地经济发展要求，充分利用现有的大专院校、职业院校等教育资源，做到常态化农民就业培训和教育，政府各个职能部门理应发展职能作用或行业优势。经过有效培训，使失地农民由“体力型”向“技能型”、“智能型”转变，积极开发市场和利用市场以引导他们就业，以适应人力资源市场的要求。政府应给予就业优先优惠待遇政策，营造良好的社会氛围，全社会努力给失地农民创造良好的就业环境。

（五）规范政府的职能行为，提高对土地的管理力度，走集约型发展之路。现阶段，征用土地避开市场调节，容易使农民的权益侵害，因此，遏制地方政府扩张土地征用的冲动，需要一些法理和政策的制约。同时需要正视公共利益界定的在技术难点，重点在法理上明晰政府、土地使用方、集体和个人农民之间的权益，确保各方的利益合法合理地保护和实现。同时适当补充增加新的耕地，将被征用的土地的耕作层土壤作移植处理，通过此途径，解决部分失地农民的回归问题。

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（作者：杨婉玲、芮飞军 芜湖职业技术学院 ）